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martedì 22 luglio 2008
GUARDIA DI FINANZA ED INDENNITA’ DI SERVIZI ESTERNI
Consiglio Stato, sez. IV, 12 febbraio 2007, n. 585, NOTA DI Rocchina Staiano
E’ possibile la fruizione dell´indennità per servizi esterni da parte del personale della Guardia di finanza se i servizi in questione siano organizzati con turnazioni aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorché i turni non siano articolati in modo da coprire l´intero arco delle 24 ore e svolti all´esterno con esposizione a fattori di rischio ambientale, e non negli uffici
E’ possibile la fruizione dell´indennità per servizi esterni da parte del personale della Guardia di finanza se i servizi in questione siano organizzati con turnazioni aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorché i turni non siano articolati in modo da coprire l´intero arco delle 24 ore e svolti all´esterno con esposizione a fattori di rischio ambientale, e non negli uffici
Svolgimento del processo e motivi della decisione. - 1. Con il ricorso collettivo di primo grado, gli odierni appellati - tutti appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza - hanno chiesto l´accertamento del loro diritto a percepire l´indennità per servizi esterni introdotta dall´art. 12 del D.P.R. n. 147 del 1990 a decorrere dal luglio del 1990.
La sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale ha accolto il ricorso per capitale ed accessori, è impugnata dall´Amministrazione che ne chiede l´integrale riforma, deducendo l´inammissibilità del ricorso originario e comunque l´insussistenza dei presupposti per l´attribuzione retroattiva dell´emolumento.
Si sono costituiti gli appellati, deducendo l´inammissibilità dell´appello per genericità e l´infondatezza dello stesso.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione all´Udienza del 21 novembre 2006.
2. L´eccezione di inammissibilità dell´appello per genericità deve essere disattesa in quanto a giudizio del Collegio il gravame proposto dall´Amministrazione evidenzia con sufficiente esaustività i motivi di fatto e di diritto in base ai quali è richiesta la riforma della sentenza gravata.
Nel merito l´appello è evidentemente fondato, il che dispensa il Collegio dall´approfondire l´eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado proposta dall´Amministrazione col primo mezzo di impugnazione.
Fondato è infatti il motivo mediante il quale l´appellante deduce l´insussistenza nel caso dei militari ricorrenti dei presupposti per la concessione dell´indennità di cui si discute.
Il quadro normativo e giurisprudenziale sotteso alla presente controversia può essere così ricostruito.
L´indennità per servizi esterni è stata introdotta dall´art. 12 comma 1 del DPR 5.6.1990 n. 147 il quale la attribuisce al "personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio".
Successivamente è intervenuto in materia l´art. 9 comma 1 del DPR 31.7.1995 n. 395, il quale ha determinato in cifra fissa l´importo dell´indennità, estendendola al personale del Corpo forestale e (con regole particolari) agli appartenenti alla Polizia Penitenziaria.
In sede di applicazione delle citate norme l´Amministrazione ha interpretato il riferimento ai "servizi esterni organizzati in turni" in senso oggettivo, attribuendo cioè l´indennità solo al personale addetto a servizi esterni strutturalmente organizzati in turni sull´arco della intera giornata.
In sostanza, secondo le circolari diramate dalle varie Amministrazioni competenti, l´indennità spettava solo al personale che opera a bordo di volanti o in pronto intervento, a quello che presta servizio di vigilanza ad obiettivi sensibili, a quello che espleta pattugliamento stradale o autostradale, sorveglianza di particolari aree etc.: e cioè al solo personale addetto a servizi esterni ontologicamente articolati in turni che si succedono senza soluzione di continuità.
Per contro la giurisprudenza, indagando la ratio legis sottesa all´introduzione di tale emolumento, ha osservato che l´indennità risulta finalizzata a compensare il personale che operi regolarmente in condizioni di particolare disagio, consistenti nella esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi aggiuntivi normalmente connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni.
In tale ottica di riferimento soggettivo è stato dunque chiarito da un lato che il beneficio certamente non compete qualora il servizio esterno sia svolto in maniera occasionale o sporadica; dall´altro che l´espressione "organizzati in turni" ricomprende tutti i servizi esterni caratterizzati dalla normalità della turnazione ed aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorché i turni non siano articolati in modo da coprire l´intero arco delle 24 ore (Cons. Stato III Sez. par. 28.7.1998 n. 1252/1997, Csi. 19.3.2002 n. 141 e VI Sez. 23.9.2002 n. 4826).
Come chiarito dalla giurisprudenza, il compenso non spettava nel caso di servizio svolto sì all´esterno dell´ufficio di appartenenza ma presso altri enti o strutture, non venendo in rilievo in tale ipotesi (come ad esempio nelle verifiche fiscali operate dagli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza) l´esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale.
In materia è poi intervenuto l´art. 50 del DPR 16.3.1999 n. 254 che attribuisce l´indennità anche al personale del Corpo della Guardia di finanza impiegato nei servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio che esercita precipuamente attività nel campo della verifica e controllo per il contrasto all´evasione fiscale e di tutela degli interessi economico finanziari, svolti all´esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi.
Tale disposizione ha però carattere innovativo e non interpretativo come erroneamente sembrano sostenere gli appellati: essa è dunque inapplicabile alla presente controversia, in quanto a giudizio del Collegio il petitum versato nel ricorso introduttivo concerne in realtà solo servizi prestati in periodi antecedenti l´entrata in vigore del suddetto Decreto (1 giugno 1999).
Analoga previsione innovativa inapplicabile ratione temporis nella presente controversia è infine quella, contenuta nel DPR 18.6.2002 n. 164, che ha esteso dal 1 settembre 2002 l´indennità anche ai servizi esterni di almeno tre ore e quindi di durata inferiore a quella del normale turno lavorativo dei militari.
Così ricostruito il quadro normativo applicabile, risulta evidente che - in epoca antecedente alle modifiche normative da ultimo richiamate - l´indennità in controversia doveva essere corrisposta in relazione a servizi: a) articolati stabilmente su turni, anche se non sull´intero arco delle ventiquattro ore; b) svolti all´esterno con esposizione a fattori di rischio ambientale e non presso enti o uffici; c) di durata non inferiore al normale turno lavorativo dei militari.
In particolare deve sottolinearsi che esula dall´ambito di attribuzione del beneficio economico in questione il servizio avente natura occasionale e sporadica, poiché in quest´ultimo caso fa difetto proprio l´elemento della preventiva e ricorrente disponibilità allo svolgimento di servizi disagiati, espressamente richiesto dall´art. 12 del d.p.r. n. 147/1990.
Tanto premesso, nel caso di specie a giudizio del Collegio la tipologia del servizio svolto dai ricorrenti per come acclarata dal Tribunale non esibisce gli anzidetti requisiti - che hanno natura concorrente e non disgiuntiva come erroneamente finisce in sostanza per sostenere la sentenza impugnata - e non rientra quindi ad alcun titolo nell´ambito della previsione normativa sopra ricostruita.
L´appello va quindi accolto con integrale riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso originario.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono forfettariamente liquidate in dispositivo.
P.Q.M. - Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie l´appello in epigrafe e per l´effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso originario.
Condanna gli appellati in solido al pagamento di Euro 4000,00 (quattromila//00) oltre accessori per le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall´Autorità amministrativa.
La sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale ha accolto il ricorso per capitale ed accessori, è impugnata dall´Amministrazione che ne chiede l´integrale riforma, deducendo l´inammissibilità del ricorso originario e comunque l´insussistenza dei presupposti per l´attribuzione retroattiva dell´emolumento.
Si sono costituiti gli appellati, deducendo l´inammissibilità dell´appello per genericità e l´infondatezza dello stesso.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione all´Udienza del 21 novembre 2006.
2. L´eccezione di inammissibilità dell´appello per genericità deve essere disattesa in quanto a giudizio del Collegio il gravame proposto dall´Amministrazione evidenzia con sufficiente esaustività i motivi di fatto e di diritto in base ai quali è richiesta la riforma della sentenza gravata.
Nel merito l´appello è evidentemente fondato, il che dispensa il Collegio dall´approfondire l´eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado proposta dall´Amministrazione col primo mezzo di impugnazione.
Fondato è infatti il motivo mediante il quale l´appellante deduce l´insussistenza nel caso dei militari ricorrenti dei presupposti per la concessione dell´indennità di cui si discute.
Il quadro normativo e giurisprudenziale sotteso alla presente controversia può essere così ricostruito.
L´indennità per servizi esterni è stata introdotta dall´art. 12 comma 1 del DPR 5.6.1990 n. 147 il quale la attribuisce al "personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio".
Successivamente è intervenuto in materia l´art. 9 comma 1 del DPR 31.7.1995 n. 395, il quale ha determinato in cifra fissa l´importo dell´indennità, estendendola al personale del Corpo forestale e (con regole particolari) agli appartenenti alla Polizia Penitenziaria.
In sede di applicazione delle citate norme l´Amministrazione ha interpretato il riferimento ai "servizi esterni organizzati in turni" in senso oggettivo, attribuendo cioè l´indennità solo al personale addetto a servizi esterni strutturalmente organizzati in turni sull´arco della intera giornata.
In sostanza, secondo le circolari diramate dalle varie Amministrazioni competenti, l´indennità spettava solo al personale che opera a bordo di volanti o in pronto intervento, a quello che presta servizio di vigilanza ad obiettivi sensibili, a quello che espleta pattugliamento stradale o autostradale, sorveglianza di particolari aree etc.: e cioè al solo personale addetto a servizi esterni ontologicamente articolati in turni che si succedono senza soluzione di continuità.
Per contro la giurisprudenza, indagando la ratio legis sottesa all´introduzione di tale emolumento, ha osservato che l´indennità risulta finalizzata a compensare il personale che operi regolarmente in condizioni di particolare disagio, consistenti nella esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi aggiuntivi normalmente connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni.
In tale ottica di riferimento soggettivo è stato dunque chiarito da un lato che il beneficio certamente non compete qualora il servizio esterno sia svolto in maniera occasionale o sporadica; dall´altro che l´espressione "organizzati in turni" ricomprende tutti i servizi esterni caratterizzati dalla normalità della turnazione ed aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorché i turni non siano articolati in modo da coprire l´intero arco delle 24 ore (Cons. Stato III Sez. par. 28.7.1998 n. 1252/1997, Csi. 19.3.2002 n. 141 e VI Sez. 23.9.2002 n. 4826).
Come chiarito dalla giurisprudenza, il compenso non spettava nel caso di servizio svolto sì all´esterno dell´ufficio di appartenenza ma presso altri enti o strutture, non venendo in rilievo in tale ipotesi (come ad esempio nelle verifiche fiscali operate dagli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza) l´esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale.
In materia è poi intervenuto l´art. 50 del DPR 16.3.1999 n. 254 che attribuisce l´indennità anche al personale del Corpo della Guardia di finanza impiegato nei servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio che esercita precipuamente attività nel campo della verifica e controllo per il contrasto all´evasione fiscale e di tutela degli interessi economico finanziari, svolti all´esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi.
Tale disposizione ha però carattere innovativo e non interpretativo come erroneamente sembrano sostenere gli appellati: essa è dunque inapplicabile alla presente controversia, in quanto a giudizio del Collegio il petitum versato nel ricorso introduttivo concerne in realtà solo servizi prestati in periodi antecedenti l´entrata in vigore del suddetto Decreto (1 giugno 1999).
Analoga previsione innovativa inapplicabile ratione temporis nella presente controversia è infine quella, contenuta nel DPR 18.6.2002 n. 164, che ha esteso dal 1 settembre 2002 l´indennità anche ai servizi esterni di almeno tre ore e quindi di durata inferiore a quella del normale turno lavorativo dei militari.
Così ricostruito il quadro normativo applicabile, risulta evidente che - in epoca antecedente alle modifiche normative da ultimo richiamate - l´indennità in controversia doveva essere corrisposta in relazione a servizi: a) articolati stabilmente su turni, anche se non sull´intero arco delle ventiquattro ore; b) svolti all´esterno con esposizione a fattori di rischio ambientale e non presso enti o uffici; c) di durata non inferiore al normale turno lavorativo dei militari.
In particolare deve sottolinearsi che esula dall´ambito di attribuzione del beneficio economico in questione il servizio avente natura occasionale e sporadica, poiché in quest´ultimo caso fa difetto proprio l´elemento della preventiva e ricorrente disponibilità allo svolgimento di servizi disagiati, espressamente richiesto dall´art. 12 del d.p.r. n. 147/1990.
Tanto premesso, nel caso di specie a giudizio del Collegio la tipologia del servizio svolto dai ricorrenti per come acclarata dal Tribunale non esibisce gli anzidetti requisiti - che hanno natura concorrente e non disgiuntiva come erroneamente finisce in sostanza per sostenere la sentenza impugnata - e non rientra quindi ad alcun titolo nell´ambito della previsione normativa sopra ricostruita.
L´appello va quindi accolto con integrale riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso originario.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono forfettariamente liquidate in dispositivo.
P.Q.M. - Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie l´appello in epigrafe e per l´effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso originario.
Condanna gli appellati in solido al pagamento di Euro 4000,00 (quattromila//00) oltre accessori per le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall´Autorità amministrativa.