SENTENZA N. 24

ANNO 2007

composta dai signori:

- Giovanni Maria FLICK Presidente

- Francesco AMIRANTE Giudice

- Ugo DE SIERVO "

- Romano VACCARELLA "

- Paolo MADDALENA "

- Alfio FINOCCHIARO "

- Alfonso QUARANTA "

- Franco GALLO "

- Luigi MAZZELLA "

- Gaetano SILVESTRI "

- Sabino CASSESE "

- Maria Rita SAULLE "

- Giuseppe TESAURO "

- Paolo Maria NAPOLITANO "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, commi 4

e 7, della legge della Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13 (Disciplina in

materia di apprendistato professionalizzante), promosso dal Presidente del

Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23 gennaio 2006, depositato

in cancelleria il 1° febbraio 2006 ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi

2006.

Visto l atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell udienza pubblica del 5 dicembre 2006 il Giudice relatore

Francesco Amirante;

uditi l avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l avvocato Valerio Speziale per la Regione Puglia.

1.— Con ricorso notificato il 23 gennaio 2006 e depositato il 1° febbraio

2006, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 2, comma 2, e 3,

commi 4 e 7, della legge della Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13

(Disciplina in materia di apprendistato professionalizzante), in quanto

contrastanti con i principi fondamentali in materia di tutela e sicurezza del

lavoro.

Premette il ricorrente che questa Corte, con la sentenza n. 50 del 2005, ha

osservato come la materia della formazione, lungi dall essere di esclusiva

spettanza regionale, possa riguardare il rapporto privatistico contrattuale (per

quanto attiene alla formazione all interno delle aziende) – di tal che la sua

disciplina rientra nell ordinamento civile – mentre spetta alle Regioni e alle

Province autonome disciplinare la formazione esterna. Tuttavia, né l uno né

l altro profilo appaiono separati nettamente tra di loro e da altri aspetti

dell istituto. Alla luce di tali interferenze, la Corte ha concluso nel senso

che la commistione di competenze giustifica (e rende costituzionalmente

legittima) l apposizione di principi da parte del legislatore statale che, così

operando, non ha illegittimamente inciso nelle competenze regionali e ha

correttamente applicato il principio di leale collaborazione.

Viceversa, l art. 2, comma 2, dell impugnata legge regionale, prevedendo

che, nell ipotesi in cui entro un certo termine non sia raggiunta l intesa tra i

vari soggetti interessati in ordine alla definizione dei profili formativi,

questi siano determinati dalla Giunta regionale, si porrebbe in contrasto con

l art. 49, comma 5, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276

(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui

alla L. 14 febbraio 2003, n. 30), che, nel dettare precisi principi e criteri

direttivi, impone che la regolamentazione dei detti profili sia effettuata dalle

Regioni «d intesa con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro

comparativamente più rappresentative sul piano regionale». Ne consegue che il

legislatore statale ha ritenuto fondamentale, per la determinazione dei profili

formativi, il concorso di tutti i soggetti indicati, non ammettendo che la

relativa intesa sia sostituita da un atto unilaterale della Regione, che invece

potrebbe limitarsi – secondo quanto dispone la norma censurata – ad acquisire i

pareri delle parti sociali (evidentemente divergenti, non avendo consentito il

perfezionarsi dell accordo), in tal modo declassandole ad organi meramente

consultivi.

Anche l art. 3, comma 4, prescrivendo che la formazione formale si svolga

«prevalentemente all esterno dell azienda», risulterebbe costituzionalmente

illegittimo sotto un duplice aspetto: esso contrasterebbe anzitutto – sempre

sotto il profilo della competenza concorrente in materia di tutela e sicurezza

del lavoro – con il richiamato art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003, il cui comma

4, lettera a), fa riferimento alla formazione aziendale o extra-aziendale, senza

porre alcuna precostituita gerarchia tra i due tipi di attività. Sotto un

secondo aspetto, la disposizione censurata illegittimamente violerebbe la

previsione che rimette alla contrattazione collettiva la determinazione delle

«modalità di erogazione e della articolazione della formazione, esterna e

interna alle singole aziende», in cui il richiamo alla normativa pattizia appare

limitato dal vincolo di uno svolgimento prevalentemente esterno.

Infine, risulterebbe illegittimo (in quanto incidente in materia di

competenza legislativa statale esclusiva, regolando le modalità della formazione

interna) anche il comma 7 dello stesso art. 3, laddove prevede che «la

formazione interna deve avere a oggetto, per un periodo minimo iniziale della

durata di venti ore nel primo mese di svolgimento del rapporto, i metodi di

organizzazione della produzione e i sistemi di prevenzione degli infortuni e

delle malattie professionali». Infatti, la formazione all interno dell azienda è

regolamentata pattiziamente e afferisce, pertanto, al regime contrattuale

privatistico, sicché qualunque disposizione di carattere generale non può che

rientrare nella materia di legislazione esclusiva prevista dall art. 117,

secondo comma, lettera l), della Costituzione. Tale parametro sarebbe in

conclusione violato dalle tre norme censurate.

1.2.— Si è costituita la Regione Puglia, che ha altresì depositato memoria

nell imminenza dell udienza, preliminarmente eccependo l inammissibilità delle

censure concernenti gli artt. 2, comma 2, e 3, comma 4, posto che

l impossibilità di sollevare dinanzi alla Corte un giudizio di legittimità

relativo ad un potenziale contrasto con gli interessi nazionali esclude che

il Governo possa, in base all art. 127 Cost., lamentare tout court la

violazione dei principi fondamentali contenuti nella legge statale, la quale

non configura un “eccesso di competenza”, ma soltanto il mancato rispetto di

disposizioni che hanno la finalità di consentire il coordinamento tra due

poteri legislativi autonomi e concorrenti (quello statale e quello

regionale). Quindi, secondo la resistente, il Governo contesta il merito della

legge regionale, ma non mette in discussione il potere della Regione di

disciplinare con legge quella specifica materia: così, nel sostenere che la legge

regionale – nella misura in cui non rende vincolanti le intese con le

associazioni sindacali rappresentative dei contrapposti interessi e, in caso

di mancato accordo, considera le opinioni sindacali come meri pareri –

avrebbe violato un principio fondamentale (consistente nell obbligatorio

concorso di tutti i soggetti sindacali indicati nella regolamentazione dei

profili formativi), non si denuncerebbe in alcun modo l eccesso di competenza

della Regione, bensì si sosterrebbe che essa, pur avendo esercitato il proprio

potere legislativo negli ambiti di competenza attribuiti dall art. 117 Cost., non

avrebbe rispettato i principi fondamentali dettati dalla legislazione statale.

La Regione si sofferma, poi, sulle conclusioni della sentenza di questa Corte

n. 50 del 2005, osservando che, se essa correttamente muove dall idea che la

formazione attiene sia al profilo causale del rapporto di lavoro (e quindi deve

essere inclusa nella sfera di competenza dell ordinamento civile), sia a quello

della formazione professionale – appartenente, invece, alla potestà legislativa

delle Regioni – tuttavia la concreta applicazione dei criteri di ripartizione

tra le due forme di competenza legislativa dovrebbe essere diversamente

individuata. Infatti, allorché l art. 117 Cost. attribuisce agli enti

territoriali il potere legislativo in materia di «formazione professionale»,

intende affidare alle Regioni una competenza generale su tutto ciò che riguarda

gli aspetti formativi, senza necessità di distinguere tra formazione pubblica

esterna e formazione privata aziendale. Quest ultima, perciò, è sempre connessa

ad un profilo di crescita e di qualificazione delle conoscenze del lavoratore,

che è ricompreso nell ambito della formazione propriamente detta, cui fa

riferimento il testo costituzionale. Alla competenza legislativa statale

residuerebbero quegli aspetti della formazione professionale che influenzano

direttamente il contratto di lavoro nel suo profilo interno, mentre la

determinazione del contenuto formativo, sia esterno sia interno – che rispecchia

anche un interesse pubblicistico ad incrementare le competenze del lavoratore ed

a favorirne la possibilità di occupazione, così attenendo al mercato del lavoro

– non può che essere attribuita alla Regione.

Nel merito, tuttavia, la censura relativa all art. 2, comma 1, risulterebbe

non fondata, poiché dalla lettura del comma 5 dell art. 49 del d.lgs. n. 276 del

2003 sarebbe possibile rilevare che l intesa con le associazioni sindacali

comparativamente più rappresentative non è espressamente inclusa tra i principi

fondamentali che devono essere rispettati dagli enti territoriali. Del resto, la

norma statale evocata prevede soltanto che vi sia l intesa con le associazioni

sindacali, ma non stabilisce che, in caso di mancanza di accordo, non si possano

concretamente regolare i profili formativi dell apprendistato. Se la disposizione

dovesse essere interpretata nel senso voluto dal Governo, essa, secondo la

resistente, sarebbe del tutto in contrasto con l art. 117 della Costituzione.

Infatti, subordinare la potestà legislativa delle Regioni all intesa

obbligatoria con le parti sociali, significherebbe condizionare il procedimento

di formazione della legge regionale, oltre che attribuire alle associazioni

sindacali un potenziale potere di veto che si tradurrebbe in un esproprio della

potestà legislativa degli enti territoriali.

Quanto poi all art. 3, comma 4, della legge regionale impugnata – secondo il

quale la formazione formale deve essere svolta prevalentemente all esterno

dell azienda – la resistente afferma che, contrariamente a quanto sostenuto in

ricorso, non esiste nessuna disposizione che vieti di attribuire prevalenza ad

un contenuto formativo (in questo caso, quello esterno) piuttosto che ad un

altro, in quanto la legge statale consente che la qualifica venga

riconosciuta dopo la formazione interna od esterna, attribuendo alla Regione

il potere di riconoscere soltanto la formazione aziendale o solo quella extra

aziendale o anche entrambe e di far riferimento ad entrambi i tipi di

attività formativa anche con riguardo alla determinazione delle centoventi

ore di formazione di base. Tale scelta rispecchia un ulteriore criterio di

efficienza formativa: sul mercato operano, infatti, una serie di imprese e

soggetti accreditati che sono in grado di fornire una qualificazione

professionale molto superiore a quella che potrebbe essere conseguita con la

mera formazione interna. In questo caso, quindi, la formazione esterna

garantisce un miglior controllo sull effettivo svolgimento dell attività di

qualificazione professionale del lavoratore.

Tali argomenti consentirebbero di ritenere non fondata l ulteriore censura

sollevata dal Governo, nella parte in cui la norma condizionerebbe la

contrattazione collettiva nel senso di privilegiare la formazione esterna:

infatti, l evocato art. 49, comma 5, lettera b), del d.lgs. n. 276 del 2003 non

pone alcun limite che inibisca la prevalenza di un tipo di formazione

sull altra, ma si limita ad impedire che il contratto collettivo regoli la

formazione solo interna od esterna, visto che invece tale potere regolativo deve

essere esercitato in relazione ad entrambe le modalità di effettuazione della

formazione (e tale interpretazione scaturisce dall uso della congiunzione «e»

contenuta in tale disposizione). La norma, in conclusione, non pone alcun

vincolo diverso e non condiziona la possibilità per la Regione di attribuire alla

contrattazione collettiva la facoltà di stabilire le modalità di erogazione e di

articolazione della formazione svolta in prevalenza all esterno ed in misura

inferiore in azienda.

Con riferimento all impugnativa del comma 7 dello stesso art. 3, la Regione

osserva che le interferenze tra le materie nella disciplina dell apprendistato

messe in luce dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 50 del 2005

non consentono di affermare, come invece sostiene il ricorrente, che

qualsiasi regolamentazione circa la materia della formazione interna

costituirebbe un illegittima invasione delle competenze legislative statali.

Se la legge regionale può regolare aspetti riguardanti la formazione interna alle

aziende, a maggior ragione può stabilire che essa debba riguardare il numero minimo

di ore connesse ai «metodi di organizzazione della produzione e ai sistemi di

prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali». Non vi è dubbio,

infatti, che in questo caso la formazione è strettamente connessa alla sicurezza del

lavoro che è materia di competenza concorrente tra Stato e Regioni. In questo

ambito, dunque, poiché la Regione Puglia ha esercitato una competenza legislativa in

materia di sicurezza del lavoro e poiché la formazione è finalizzata a prevenire

infortuni e malattie professionali, è indiscutibile che la disciplina legislativa

regionale si muove in quell ambito di “interferenze” sulle quali la Corte

costituzionale si è già espressa, valorizzando le finalità di protezione dei

lavoratori, posto che l obbligo di impartire la formazione interna all azienda in

materia di sicurezza è giustificato dal «fatto notorio che gli infortuni sul lavoro

hanno un picco preoccupante proprio nella fase iniziale dei rapporti di lavoro».

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 2, comma

2, e 3, commi 4 e 7, della legge della Regione Puglia 22 novembre 2005, n. 13

(Disciplina in materia di apprendistato professionalizzante).

Secondo il ricorrente, la prima delle disposizioni censurate, nello

stabilire che, se l intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e le

associazioni dei datori di lavoro riguardo ai profili formativi

dell apprendistato professionalizzante non è raggiunta entro sei mesi

dall entrata in vigore della legge, la Giunta regionale provvede, acquisiti i

pareri delle organizzazioni di cui al comma 1 – e cioè gli enti bilaterali e le

suddette organizzazioni – finirebbe col sostituire all intesa una mera attività

consultiva delle organizzazioni delle parti sociali.

La disposizione sarebbe, quindi, in contrasto con i principi fondamentali

(in materia di tutela e sicurezza del lavoro) e con la norma interposta di cui

all art. 49 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle

deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14

febbraio 2003, n. 30), che prevede l intesa.

Gli stessi parametri, ad avviso del ricorrente, sono violati anche dall art.

3, comma 4, della stessa legge, il quale stabilisce che «la formazione formale

da svolgersi durante il periodo di apprendistato deve essere svolta

prevalentemente all esterno dell azienda e comunque secondo le modalità previste

dalla contrattazione collettiva», perché stabilisce una gerarchia tra le diverse

specie di formazione.

Infine, costituirebbe violazione delle competenze esclusive dello Stato in

materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.) la

disposizione del comma 7 dello stesso art. 3, il quale regola in parte la

formazione interna, stabilendo limiti minimi di orario riguardo ai contenuti che

essa deve avere nella sua fase iniziale, secondo quanto prescritto dalla

disposizione stessa.

2.— Sono fondate la prima e la terza delle questioni suddette, mentre non è

fondata la seconda.

La disposizione di cui all art. 2, comma 2, della legge regionale in

scrutinio, nel prevedere che, se l intesa non è raggiunta entro il termine di

sessanta giorni dall entrata in vigore della legge stessa, provvede la Giunta

regionale, attribuisce ad essa un ruolo preminente, incompatibile con il regime

dell intesa, caratterizzata, quest ultima, nel caso in esame, dalla paritaria

codeterminazione dell atto in difetto di indicazioni della prevalenza di una

parte sull altra (sentenze n. 27 del 2004, n. 308 del 2003 e n. 116 del 1994).

Né vale prospettare la necessità di un meccanismo idoneo a superare la

situazione di stallo determinata dalla mancata intesa.

Per ovviare a siffatta esigenza e dare concreta attuazione al principio di

leale collaborazione – del quale la prescrizione dell intesa, anche tra i

soggetti indicati, costituisce pur sempre espressione – spetta al legislatore

regionale stabilire, semmai, un sistema che imponga comportamenti rivolti allo

scambio di informazioni e alla manifestazione della volontà di ciascuna delle

parti e, in ultima ipotesi, contenga previsioni le quali assicurino il

raggiungimento del risultato, senza la prevalenza di una parte sull altra (per

esempio, mediante la indicazione di un soggetto terzo).

E , invece, in contrasto con gli evocati parametri costituzionali la

drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisività della volontà

di una sola delle parti, la quale riduce all espressione di un parere il ruolo

dell altra.

Parimenti fondata è la questione avente ad oggetto l art. 3, comma 7, della

legge reg. Puglia n. 13 del 2005.

Infatti, questa Corte ha più volte affermato che la disciplina della

formazione interna attiene all ordinamento civile e che, pertanto, spetta allo

Stato stabilire la relativa normativa.

E pur vero che in materia di apprendistato professionalizzante si è

rilevata (anche) un interferenza di materie riguardo alle quali esistono

competenze legislative diverse, alla cui composizione provvedono, quando

possibile, gli strumenti della leale collaborazione o, qualora risulti la

prevalenza di una materia sull altra, l applicazione del criterio appunto di

prevalenza. Nel caso in esame è in sede di definizione dei profili formativi –

da raggiungere, come si è detto, mediante la corretta attuazione del regime

dell intesa – che la Regione può far valere i propri punti di vista e le proprie

esigenze anche nella disciplina della formazione endo-aziendale, per la parte in

cui questa riguardi materie attinenti alla tutela e sicurezza del lavoro, di

competenza concorrente.

La disposizione in scrutinio contiene, invece, la diretta disciplina di una

parte della formazione interna, costituente invasione della sfera di

attribuzioni statali.

Non fondata, invece, è la questione riguardante la disposizione dell art. 3,

comma 4, prevedente la prevalenza della formazione esterna in tema di

«formazione formale».

Si tratta di questione concernente una disposizione analoga ad altre,

contenute in leggi di altre Regioni, già scrutinate e ritenute non illegittime

con riguardo al sistema del riparto di competenze definito dall art. 117 Cost.

(v. sentenze n. 406 e n. 425 del 2006). Essa, infatti, non costituisce invasione

della sfera di attribuzioni statali in materia di formazione interna.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, comma

7, della legge della Regione Puglia 22 novembre 2005 n. 13 (Disciplina in

materia di apprendistato professionalizzante);

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell art. 3,

comma 4, della medesima legge regionale n. 13 del 2005, sollevata, in

riferimento all art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della

Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato

in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della

Consulta, il 24 gennaio 2007.

F.to:

Giovanni Maria FLICK, Presidente

Francesco AMIRANTE, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 febbraio 2007.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA