Principi  da  applicare,  da  parte  delle stazioni appaltanti, nella
scelta  dei  criteri  di  selezione e di aggiudicazione di un appalto
pubblico di servizi.

                Dipartimento per le politiche europee

  Gli  uffici  della  Commissione europea - Direzione generale per il
mercato  interno  -  hanno segnalato al Governo italiano dei casi nei
quali  stazioni  appaltanti  italiane,  nel redigere i bandi di gara,
hanno preso in considerazione, come criteri per individuare l offerta
economicamente   piu    vantaggiosa,  requisiti  che  attengono  alla
capacita  tecnica del prestatore anziche  alla qualita  dell offerta,
in violazione della normativa comunitaria applicabile in materia.
  In  particolare, e  stato constatato che in un numero considerevole
di  gare,  segnatamente per l attribuzione di appalti di servizi, gli
elementi  presi  in  considerazione come criteri di aggiudicazione si
riferiscono piuttosto alla fase di selezione del prestatore.
  Preso  atto  delle argomentazioni giuridiche poste a fondamento dei
rilievi avanzati dalla Commissione europea ed allo scopo di prevenire
l apertura  di  procedure di infrazione da parte della Commissione ed
eventuali  controversie  giudiziarie  davanti alla Corte di giustizia
delle  Comunita   europee,  si  indicano  qui  di  seguito  le regole
comportamentali  alle quali dovranno attenersi le stazioni appaltanti
nella  materia  di  cui  all oggetto,  alla luce dei principi e delle
norme del diritto comunitario.
  In  particolare,  l art.  44, comma 1, della direttiva 2004/18/CEE,
dispone  che:  "L aggiudicazione  degli  appalti  avviene  in base ai
criteri  di  cui  agli  articoli 53  e 55, tenuto conto dell art. 24,
previo  accertamento  dell idoneita   degli  operatori  economici non
esclusi   in   forza   degli  articoli  45  e  46,  effettuato  dalle
amministrazioni aggiudicatrici conformemente ai criteri relativi alla
capacita   economica  e finanziaria, alle conoscenze o alle capacita 
professionali  e  tecniche  di cui agli articoli da 47 a 52 e, se del
caso,  alle norme e ai criteri non discriminatori di cui al paragrafo
3".
  Per   giurisprudenza   costante   della   Corte  di  giustizia,  la
distinzione   tra   criteri   di   idoneita ,  ovvero  di  "selezione
dell offerente",  e  criteri di aggiudicazione e quindi di "selezione
dell offerta" e  rigorosa.
  Benche   non  sia  escluso  che l accertamento dell idoneita  degli
offerenti   e   l aggiudicazione   dell appalto  possano  aver  luogo
simultaneamente,   le  due  operazioni  sono  disciplinate  da  norme
diverse.
  L accertamento   dell idoneita    degli   offerenti   deve   essere
effettuato  dall amministrazione  aggiudicatrice  in  conformita   ai
criteri  di  capacita   economica,  finanziaria e tecnica di cui agli
articoli da  47  a  52  della  stessa  direttiva.  Lo scopo di questi
articoli non e  quello di limitare la competenza degli Stati membri a
fissare  il  livello  di  capacita   economica, finanziaria e tecnica
richiesta  dalla  partecipazione alle varie gare d appalto, bensi  di
stabilire  quali  sono  le  referenze probanti o i mezzi di prova che
possono prodursi per dimostrare la capacita  finanziaria, economica e
tecnica dei fornitori.
  Per   quanto   riguarda,  invece,  i  criteri  che  possono  essere
utilizzati  per  l aggiudicazione  di  un appalto pubblico, l art. 53
della   direttiva   2004/18   stabilisce   che   le   amministrazioni
aggiudicatrici possono scegliere tra il prezzo piu  basso o l offerta
economicamente  piu  vantaggiosa. Quando l aggiudicazione e  a favore
dell offerta   economicamente   piu    vantaggiosa,   possono  essere
utilizzati   diversi   criteri  variabili,  ma  collegati  sempre  ed
esclusivamente  all oggetto  dell appalto. La scelta, in tal caso, e 
limitata e puo  riguardare soltanto i criteri effettivamente volti ad
individuare  l offerta  economicamente  piu  vantaggiosa e non quelli
relativi  alla capacita  del prestatore (Corte di giustizia, sentenza
20 settembre 1988 in causa 31/87 Beentjes; sentenza 19 giugno 2003 in
causa C-315/01 GAT).
  Per quanto riguarda, in particolare, l aggiudicazione degli appalti
di  servizi,  si  e   posto  il problema dell utilizzo, ai fini della
valutazione dell offerta economicamente piu  vantaggiosa, di elementi
attinenti   all esperienza  o  alla  qualifica  professionale  e,  in
generale,   alla  capacita   tecnica,  economica  o  finanziaria  del
prestatore  (es.  curriculum,  licenze  o  certificazioni di qualita 
ovvero  servizi  analoghi  prestati in precedenza). Tali elementi, in
quanto  attinenti alla capacita  del prestatore di eseguire i servizi
oggetto  dell appalto,  possono  essere utilizzati unicamente ai fini
della selezione dei concorrenti.
  E    nella   fase  di  selezione,  infatti,  che  l amministrazione
aggiudicatrice  include  i  criteri  che ritiene necessari al fine di
accertare  la  capacita   dell offerente  a provvedere al servizio in
questione.  Quindi,  l esperienza,  la  competenza,  le  referenze, i
lavori  gia   realizzati,  le  risorse  disponibili sono elementi che
possono  essere  utilizzati  come  criteri  di selezione e non devono
essere   presi   in   considerazione   nel   momento  di  valutazione
dell offerta.
  L offerta deve, invece, essere valutata in base a criteri che hanno
una  diretta  connessione  con l oggetto dell appalto e che servono a
misurare  il  valore,  cio  che esclude che si possa fare riferimento
alle qualita  soggettive dell offerente.
  Pertanto,   se   l aggiudicazione   avviene  in  base  al  criterio
dell offerta  economicamente piu  vantaggiosa, si possono determinare
la   qualita    ed   il  valore  tecnico  dell offerta  prendendo  in
considerazione  elementi come il metodo e l organizzazione del lavoro
ovvero  la  composizione  del  team  proposto  per lo svolgimento del
servizio.  A  questo  stadio  della  procedura,  invece,  non e  piu 
possibile  valutare  elementi attinenti alla capacita  dell offerente
ma  solamente  le modalita  attraverso le quali il prestatore prevede
di eseguire il servizio.
  Nel   rispetto   dei   principi  dell ordinamento  comunitario,  si
invitano,   pertanto,   tutte   le   amministrazioni   interessate  a
conformarsi con effetto immediato alle ricordate prescrizioni in sede
di redazione di tutti i bandi di gara e della relativa documentazione
per l aggiudicazione di appalti pubblici.
  Al fine di garantire lo sviluppo di una concorrenza effettiva e nel
rispetto  dei principi sanciti dal Trattato in materia di liberta  di
stabilimento e di libera prestazione di servizi, si ricorda, inoltre,
che i criteri e le condizioni che si applicano a ciascuna gara devono
costituire   oggetto   di  un adeguata  pubblicita   da  parte  delle
amministrazioni aggiudicatrici. Per questo motivo, le amministrazioni
aggiudicatrici,   quando   non   adottano   come  unico  criterio  di
aggiudicazione  quello  del  prezzo piu  basso, ma si fondano su vari
criteri  al  fine  di  procedere  all aggiudicazione  dell appalto in
favore  dell offerta  economicamente  piu  vantaggiosa, sono tenute a
menzionare questi criteri nel bando di gara o nel capitolato d oneri.
  Si   ricorda   che  la  Commissione  europea  e   gia   piu   volte
intervenuta nei confronti del Governo italiano, sottoponendo a vaglio
critico  il comportamento di alcune stazioni appaltanti che nel corso
di  procedure  di  evidenza  pubblica per l aggiudicazione di appalti
hanno  pubblicato  avvisi  di gara in palese contrasto con il diritto
comunitario.
  Poiche   l eventuale  ripetersi  di  comportamenti  simili da parte
delle  stazioni  appaltanti,  da ritenersi illegittimi per violazione
delle   regole   comunitarie  sopra  descritte,  potrebbe  comportare
condanne dello Stato italiano ai sensi dell art. 228 del Trattato CE,
con   conseguente   applicazione  di  sanzioni  pecuniarie  da  parte
dell Unione  europea,  si  invitano  tutte  le stazioni appaltanti ad
attenersi  scrupolosamente  agli  indirizzi  operativi  di  cui  alla
presente  circolare, con l avvertenza che, in caso di inosservanza di
siffatti obblighi, si incorrera  nella responsabilita  amministrativa
per  danno  all erario, con consequenziali provvedimenti a carico dei
pubblici funzionari che vi hanno dato causa.
  La  presente  circolare  sara   pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della   Repubblica  italiana  al  fine  di  assicurarne  una  diffusa
conoscenza sull intero territorio nazionale.
    Roma, 1° marzo 2007
                         Il Ministro per le politiche europee: Bonino

Registrata alla Corte dei conti il 5 aprile 2007
Ministeri  istituzionali,  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri,
registro n. 3, foglio n. 387