Approfondimento del Dr. Fernando SACCO
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Il D.L.n° 78/2010, convertito , con modificazioni, dalla legge n° 122/2010, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” trattando, anche, delle trasferte nel pubblico impiego, all’art. 6, ultimo periodo del comma 12, dispone che “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto (31 maggio 2010) gli articoli 15 della legge 18 dicembre 1973 n° 836 e 8 della legge 26 luglio 1978 n° 417 e relative disposizioni di attuazione non si applicano al personale contrattualizzato di cui al D.lgs. 165 del 2001 e cessano di avere effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi”.

L’art. 15 della legge n° 836/1973 disciplina, come noto, l’utilizzo, previa autorizzazione, del mezzo privato di trasporto per attività di servizio. L’ambito di applicazione della norma è, però, differenziato dal momento che, mentre il primo comma si indirizza al personale assegnato allo svolgimento delle funzioni ispettive consentendo l’uso del mezzo proprio qualora lo stesso risulti più conveniente dei normali servizi di linea, il terzo comma, più genericamente, si rivolge, invece, al personale che debba recarsi, per ragioni di servizio, in altra località (diversa dalla ordinaria sede di lavoro) qualora l’orario dei servizi pubblici di linea sia inconciliabile con lo svolgimento della missione o nei casi in cui tali servizi manchino del tutto.

L’art. 8 della legge n°417/1878 disciplina, invece, La misura dell’indennità chilometrica (un quinto del prezzo di un litro di benzina super vigente al momento della missione) spettante per chilometro percorso nonchè il rimborso della spesa eventualmente sostenuta per pedaggio autostradale.

Il disposto di cui all’art. 6, ultimo periodo del comma 12, del decreto citato in premessa, perseguendo finalità di contenimento della spesa pubblica, nella sostanza mira, pertanto, non solo alla soppressione dell’uso del mezzo proprio, ma anche alla soppressione dell’indennità chilometrica, ragguagliata al prezzo della benzina, quale precedentemente prevista a titolo di rimborso forfettario delle spese sostenute per l’utilizzo del mezzo proprio.

In sede di applicazione della norma anzidetta sono affiorate non poche perplessità tant’è che parecchie amministrazioni hanno sollecitato opportuni chiarimenti in ordine:

• alla portata applicativa del disposto in considerazione che lo stesso, disapplicando l’art. 15 della legge n° 836 del 1973 nella sua interezza, di fatto preclude a tutti i dipendenti pubblici comandati in missione (ad eccezione del personale il cui rapporto di lavoro è disciplinato dalla legge: magistrati, forze dell’ordine, impiegati della carriera prefettizia, ecc.) l’uso del mezzo proprio e la conseguente liquidazione dell’indennità chilometrica;

• all’applicazione dell’art. 9 (non disapplicato dal legislatore) della legge n° 417 del 26 luglio 1978 che così recita “Quando particolari esigenze di servizio lo impongono e qualora risulti economicamente più conveniente, l’uso del proprio mezzo di trasporto può essere autorizzato, con provvedimento motivato, anche oltre i limiti della circoscrizione provinciale”.

Per dirimere ogni perplessità insorta in sede di applicazione delle disposizioni in interesse il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – con circolare n° 36 del 22 ottobre 2010 ha fornito le precisazioni che seguono:

• in ordine al primo punto ha chiarito che, tenuto conto del quarto periodo del comma 12 dell’art. 6 (“il presente comma non si applica alla spesa effettuata per lo svolgimento di compiti ispettivi”), la norma in interesse, oltre che al personale non contrattualizzato, non è applicabile anche al “personale adibito a funzioni ispettive nonché, avuto riguardo alla natura dell’attività svolta, ai dipendenti impegnati nello svolgimento di funzioni istituzionali relative a compiti di verifica e controllo non necessariamente appartenenti ai ruoli ispettivi”.

Per tale personale, continua il Ministero, resta ferma, però, la necessità che il ricorso al mezzo proprio avvenga solo nei casi in cui detta scelta sia imposta da situazioni di disagio e, in ogni caso, qualora risulti economicamente più vantaggioso.

La sussistenza degli effettivi presupposti che legittimano il ricorso all’uso del mezzo proprio vanno, ogni volta, accertati e verificati dai dirigenti competenti al rilascio delle autorizzazioni in questione;

• in ordine al secondo punto il predetto Ministero, nel precisare che l’art. 9 della legge n° 417/78, in quanto non disapplicato, dispiega ancora piena efficacia nei confronti del personale dipendente impegnato nello svolgimento di compiti diversi da quelli ispettivi, di verifica e controllo, sottolinea, tuttavia, che, ove ricorrano i richiesti presupposti (particolari esigenze di servizio e convenienza economica), l’autorizzazione all’uso del mezzo proprio è finalizzata esclusivamente alla copertura assicurativa dovuta dall’Amministrazione in base alle vigenti disposizioni in materia restando ferma, comunque, l’esclusione di ogni possibilità di rimborso delle spese per l’utilizzo del mezzo proprio.

In sintesi, a parere del Dipartimento della Ragioneria dello Stato, il combinato disposto di cui all’art. 6, ultimo periodo del comma 12, del D.L. n° 78/2010 e all’art. 9 della legge n° 417/1978 nel sancire, in via generale, il divieto all’uso del mezzo proprio e alla conseguente liquidazione dell’indennità chilometrica, prevede, tuttavia, talune deroghe consentendo ai dipendenti pubblici, in occasione di trasferte, l’uso, previa autorizzazione, del proprio mezzo di trasporto qualora sussistano condizioni di disagio e risulti economicamente più vantaggioso o perché richiesto da particolari esigenze di servizio, mentre la corresponsione della indennità chilometrica, alla luce del disposto anzidetto, è riconosciuta al solo personale adibito a funzioni ispettive nonché a quello che, in relazione alla natura dell’attività svolta, è impegnato nello svolgimento di funzioni istituzionali relative a compiti di verifica e controllo.

Relativamente al personale non ricompreso nelle categorie predette in quanto impegnato in compiti diversi da quelli ispettivi, di verifica e controllo l’uso del mezzo privato può essere autorizzato ai soli fini della copertura assicurativa con esclusione, pertanto, di qualsiasi indennità a titolo di rimborso spese.

Le perplessità non vengono, tuttavia, completamente fugate dal momento che il parere ministeriale, per certi versi, contrasta, in parte, con quello, reso in data 12 ottobre 2010, dalla Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia.

Chiamata ad esprimersi in ordine alla corretta portata interpretativa da attribuirsi alla riforma varata dal legislatore con il D.L. n° 78 del 2010, la Corte, riferendosi alle trasferte, nel sottolineare che l’area di disapplicazione di norme, quale individuata dall’ultimo periodo del comma 12, dell’art. 6, del decreto citato, non comprende anche l’art. 9 della legge n° 417 del 1978 per il quale, come noto, l’uso del mezzo privato è ammesso quando “particolari esigenze di servizio lo impongono e qualora risulti economicamente più vantaggioso”, precisa che tale ultima norma continua tuttora ad esplicare i suoi effetti dal momento che attiene più specificatamente, alle “modalità di organizzazione” di servizi pubblici per le quali l’uso del mezzo proprio da parte del dipendente è funzionale all’organizzazione stessa.

Un più agevole spostamento sul territorio, rispondendo meglio a finalità proprie dell’amministrazione, può, infatti, assicurare particolari esigenze di servizio altrimenti non conseguibili o più difficilmente conseguibili con diverse modalità organizzative.

Si pensi, ad esempio l’espletamento di prestazioni assistenziali a studenti disabili nei plessi scolatici, l’assistenza integrata al domicilio di pazienti affetti da particolari patologie, l’assistenza domiciliare di anziani particolarmente bisognosi, ecc.

Nelle ipotesi sopra rappresentate, continua la Corte, “la spesa conseguente all’uso del mezzo proprio non attiene alla natura della razionalizzazione e riduzione della spesa del personale, ma più propriamente alla natura delle pubbliche amministrazioni la cui attività deve sempre rispondere ai ben noti criteri di buon andamento costituzionalmente sanciti” (art. 97 della Costituzione per il quale “i pubblici uffici sono organizzati, secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione”).

In tale contesto, poiché, ad avviso dei giudici contabili, l’art. 6, comma 12, del più volte citato D.L. n° 78 del 2010 non interviene nell’organizzazione dei servizi approntati dalle amministrazioni pubbliche per soddisfare bisogni ed esigenze specifiche della collettività, limitatamente alle fattispecie considerate, il rimborso spese ai dipendenti conseguente all’uso, previa autorizzazione, del mezzo proprio costituisce, ad ogni effetto, un costo del servizio sostenuto dall’amministrazione nell’assolvimento di compiti istituzionali da valutare esclusivamente alla luce del disposto di cui al citato art. 97 della Costituzione.

Alla luce delle considerazioni sin qui evidenziate la Corte dei Conti (Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia), nel raccomandare alle amministrazioni pubbliche, nell’esplicazione della propria autonomia decisionale, improntata a indubbi criteri di discrezionalità, un’attenta valutazione delle fattispecie considerate al fine di meglio rispondere ai principi di economicità, efficacia ed efficienza propri dell’attività amministrativa, è del parere che, non intervenendo l’art. 6, comma 12, del decreto citato nell’organizzazione dei servizi pubblici, vigente l’art. 9 della legge n° 417 del 1978 ed in presenza delle condizioni previste dalla medesima norma, vale a dire le particolari esigenze di servizio e la convenienza economica, l’uso del mezzo proprio “può essere autorizzato, con la rifusione delle spese effettivamente sostenute, tenuto conto della peculiarità del servizio espletato e delle funzioni dell’ente, garantite dall’ordinamento”.